借鉴 | 高额债务、影子政府……美国是如何驯服“城投公司”的?

2019-11-23 14:50| 查看:

来源 | 中国智库
作者 |许伟

 
在中国各地近些年的发展中,一个越来越引人注目的角色,是各类城投公司、平台公司。其以强大的投资建设能力,令各地政府爱不释手;但其也以高额负债令相关各方冷汗涔涔。
 
与中国相比,美国拥有“城投公司”的历史长达200余年,同样在提供公共基础设施方面成效显著,也同样以高额负债令诸如“影子政府”之类的争议批评之声不绝。比如,纽约大大小小1200余家公共机构(城投公司)在2016年的负债高达2600亿美金!
 
那么,美国这200年是如何看待、管理城投公司的?又对中国有何启示?
 
本文一共3000字,阅读需要6分钟。

 
以下为正文:
 
美国的公共机构(Public Authorities)是由联邦或者地方政府根据立法机构授权、在政府常规架构以外设立的特殊目的实体,承担基础设施建设、公共服务供给和区域经济促进等职能。通俗点说,政府设立公共机构,就是希望借鉴私人企业的经营方式,绕开政府日常决策所受到的公众监督和债务限制,加快政策实施。公共机构广泛参与市政相关的建设、运营和融资等事务,截止到2016年仅纽约州就有将近1200家公共机构,负债规模达到2670亿美元,代表州政府发行了96%的州政府支持债券(Statefunded Debt)。从诞生至今,公共机构似乎就一直处于汉密尔顿理念与杰斐逊理念、务实主义与理想主义的争议当中,是观察美国公共治理的一个重要窗口。同时,美国公共机构的发展经验,对我们推动地方融资平台转型也有一定借鉴意义。
 
美国公共机构的原型大致可以追溯到17世纪早期。当时,有一些机构,依照英国殖民地特许令建立,从事北美和欧洲之间贸易活动,例如1606年成立的弗吉尼亚公司(Virginia Company)。当然,公共机构普遍承担市政事务,差不多要等到19世纪。1837年的金融危机,使得之前投机过甚、承诺过度的一些地方政府无法清偿债务。立法机构对政府举债的限制因此趋于严格。到1860年,19个州修订法律对政府举债设定了上限。而且,主要的公共开支都要在议会角力,南方和北方的对立也拖累了决策步伐。与此同时,美国城市化进程逐步加快,移民不断涌入,对自来水、污水处理、道路、公园等市政基础设施的需求迅速增加,政府直接融资并提供公共服务的传统模式很难适应新的发展需求。供求两侧的压力,促使华盛顿、伊利诺伊等州开始诉诸收益债券方式支持市政建设。
 
公共机构发展的第一次高峰与大萧条密切相关。大萧条之前,一场公债危机往往会导致各方呼吁限制政府债务,或者向下一层级的政府转移财政支出责任。而大萧条期间,美国政府一改过去多年的传统,采取了不同的做法,每一层级都试图绕开债务限制,扩大支出。同时,各层级政府的财政状况急速恶化,这为公共机构在基础设施建设当中发挥更重要作用提供了契机。为支持联邦基础设施建设,1934年罗斯福给州长们写了一封信,呼吁能够给予公共机构发行收益债(Revenue Bond)的权限,以及设立更多公共机构。之后两年,有近20个州设立公共机构,以方便基础设施投资。在联邦层面,也成立了不少公共机构,田纳西流域管理局(TVA)就是其中典型的代表。
 
更重要的是,公共机构为自身的持续存在找到了更多空间。公共机构设立以后,日常经营通常不受立法机构监督和预算限制。但一个很重要的前提是,一旦相关建设结束而且债务清偿完毕之后,该机构就会注销。某种意义上说,公共机构是作为弥补政府财政收支缺口的临时解决方案而存在的。但是,依靠使用者付费,公共机构不仅能清偿已有债务,而且还可以支持新债务发行和新业务开展。客观上这为部分已经设立的公共机构找到了继续存在的可行性和正当性。例如,1921年成立的纽约和新泽西港务机构、1933年成立的三区桥机构(Triborough Bridge Authorities)直到今天还在继续运营。
 
联邦层面的倡导与地方层面的制度调整相结合,为政府利用公共机构挣脱预算束缚提供了便利,但同时也打开了债务扩张的后门,埋下了债务违约的隐患。1936年,时任纽约州长Lehman等开始呼吁立法机构要给予限制。但随后二战爆发,美国国内对基础设施、住房等建设的需求迅速增加,公共机构迎来第二波发展高峰,不仅数量迅速增加,开展业务的范围也更广泛,甚至连剧院、天文馆、战争纪念馆建设都有涉及。到1955年,仅纽约州就先后创立了53家公共机构。当然,公共机构自身的债务也不断膨胀。1959年,根据美国商务部的调查,各州的债务大约一半是非政府担保债务,主要用于建设道路、桥梁和学校等。之后,业务范围进一步拓展到基础设施建设以外。比如,1971成立的沃伦和华盛顿县产业发展署(Warren and Washington County Industrial Development Agency),就是一家为商业组织提供金融支持、振兴区域经济的公共机构。
 
当然,从其诞生至今,围绕公共机构的争议就一直存在。赞成的观点认为,公共机构不同于一般政府机构,不仅避免了冗长的决策议程,而且采取企业化运作,效率更高。另外,由于债务偿还资金主要是使用者付费,不必增加政府债务或者纳税人负担。但批评的观点认为,公共机构绕开了公众的监督和预算限制,不够透明,事实上是影子政府。表面上采用了公司化的运作,类似私人企业,但董事会和高管往往由政府任命,存在利益输送或者腐败的可能。同时债务膨胀难以控制,公共机构债务规模已显著超过政府的一般性债务。对公共机构最为生动和详实的案例,莫过于1974年记者Robert Caro出版的传记《Power Broker:Robert Moses and the Fall of New York》。该书获得当年的普利策奖,书中详细披露了纽约市政官员Robert Moses在纽约城市规划和市政建设决策方面的鲜为人知的故事。例如,Robert Moses一方面协调各方资源,推动纽约市众多大型市政工程建设,同时又利用手中的资源影响民选官员决策。上个世纪70年代纽约市一度债务缠身,他难逃干系。
 
不过,美国人对基本公共服务需求的热情似乎远大于为此支付税收的热情。完善市政设施、提供公共服务、促进区域发展,是各级政府每天都要面临的功课。政府应把事情做好(Get Things Done),这一点各方并没有太多异议。因此,尽管经历了上个世纪80年代的私有化浪潮,但公共机构在基础设施、公共服务以及产业发展当中仍然不可或缺,而且数量和规模持续扩大。这与公共机构能够提供一般政府机构所不具有的预算便利性有很大关系。60多年前,美国州政府委员会的一份报告就颇有先见之明:“公共机构已经成为了政府的一个主要工具,而且份量还在不断提高。未来是否成功,将取决于其在何种情况下使用,以及如何进行治理”。
 
地方层面一直在试图完善公共机构的治理。例如,纽约州从2005年开始,由州审计长办公室牵头,对州内的公共机构进行了比较详细的调查,并在此基础上提出了改进措施,具体包括完善统计和分类,增加透明度;限制公共机构债务和政府补贴;成立临时委员会对公共机构改革和合并进行评估;改组董事会,推进机构治理改革;限制机构的游说活动等。
 
总的来看,美国公共机构过去两个多世纪的演变,是发展理念、宏观环境、政府职能拓展等多重变量共同作用的结果,生动呈现了公众监督与相机抉择、公众需求与财政平衡、公众利益与企业效率相互调适的动态过程。其演变历程和经验,也为我们推动地方融资平台转型、完善债务治理提供了一些启示。
 
首先,地方债务快速上升,一般与经济刺激、政府职能范围扩大相关。美国公共机构发展的两波高峰分别对应大萧条和二次世界大战之后的20年。大萧条期间,公共机构债务上升,主要与刺激经济有关。二战以后,扩大就业仍是政府面临的重要任务,同时社会福利和公共服务覆盖范围也不断拓宽。即便在大萧条以前,公共机构规模和数量的上升,也与移民涌入和快速城市化过程中政府需要承担更多市政建设有很大关系。从美国地方债务控制的经验看,若政府承担的建设任务量不变,只限制预算内支出,不但不会抑制公共机构债务的增长,反而让政府对其更加依赖。
 
其次,提高透明度和可问责性是推进改革的重要前提。美国公共机构的设立以及经营范围需要有特别的立法授权,政府给予公共机构的补贴也要经过立法机构审议,以体现公众意志。同时,公共机构投资、经营和举债信息的透明度也在不断提高,一些州甚至让州审计长办公室牵头负责定期收集公共机构相关信息。
 
最后,机构治理改革需要兼顾监督的有效性和决策的自由度。通常,董事会和管理层是分开的,而且董事会中会有来自相对独立的第三方成员。政府对公共机构的监督,一般体现在发展方向、战略实施、信息披露方面,但对日常管理则给予较大的自由度。机构的存续、业务的拓展以及下属机构的设立,应该适应本地区对公共服务的需求变化,而非为了平台自身的扩张需要背离初衷。
 
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